18 de octubre: “Después de siete años, seguimos con casi las mismas preguntas y con pocas o ninguna respuesta”.

A propósito del 18 de octubre de 2019, se ha planteado con mayor fuerza la necesidad de mejorar la capacidad de anticipación del Estado, fortalecer el sistema de inteligencia y avanzar hacia una arquitectura permanente de seguridad nacional. ¿Cuál fue, a su juicio, la principal falla del Estado durante el 18-O?

Lo que ocurrió el 18 de octubre de 2019 y los hechos de los meses siguientes han sido objeto de mucha discusión, pero de escasa investigación y modestos resultados. Eventos de estas características y magnitud no tienen explicaciones simples ni orígenes únicos. Fuimos testigos de protestas masivas que expresaban un descontento ciudadano transversal, demandas sociales insatisfechas, la falta de equidad y otros problemas no resueltos. Pero, al mismo tiempo, presenciamos el uso de violencia extrema. Esto no significa que ambos fenómenos estuvieran directamente conectados, sino que coincidieron en lugares y momentos. Los hechos se extendieron a varias ciudades importantes de Chile y provocaron la destrucción de infraestructura pública y de bienes privados, y también la pérdida de vidas.

Sobre el uso de la violencia, muchos esperábamos respuestas por parte de las autoridades, quizás no inmediatas, pero sí algunas luces que explicaran qué sucedió. Después de siete años, seguimos con casi las mismas preguntas y con pocas o ninguna respuesta. Lo que distinguió a los hechos de octubre de 2019 y de los meses siguientes fue el carácter excepcional de la violencia. Hasta ahora, no se ha aclarado el origen de la violencia ni se ha comprobado que fuera de carácter organizado; sin embargo, tampoco se ha logrado descartar que fuera algo orquestado.

Lo anterior se plantea porque existen grupos a los que les conviene actuar con violencia en favor de sus objetivos. Por un lado, el crimen organizado se beneficia de un Estado y de instituciones debilitados, y tener a las policías ocupadas en el orden público favorece sus negocios. Por otro, grupos anarquistas radicales han mantenido una posición de desafío al Estado y a las organizaciones que lo componen. También podrían haber existido intereses de otros países en debilitar a Chile, ya sea por razones ideológicas o, principalmente, por lo que el país representa como modelo de éxito político y económico frente a proyectos totalitarios fracasados en la región latinoamericana. Asimismo, había y sigue habiendo actores políticos nacionales que aceptan el uso de la violencia como medio de acción para alcanzar objetivos partidistas. Nada de lo planteado permite señalar responsabilidades, sino que reconoce que no es posible descartar que las acciones violentas extremas hayan tenido un nivel de organización superior a la simple coordinación, por redes sociales, de personas sin vínculos entre sí.

En este contexto, e independientemente de las motivaciones o nivel de organización, el Estado de Chile falló, pues no fue capaz de prever este fenómeno ni de enfrentarlo adecuadamente, al menos al inicio. Entre los principales problemas, es posible identificar cuatro elementos: la pérdida progresiva del Estado de derecho, la falla de inteligencia, la ausencia de una arquitectura de seguridad nacional y una clase política que no estuvo a la altura de las circunstancias.

Durante años, diversos actores cuestionaron el uso de la fuerza legítima del Estado para hacer efectiva la ley. En nombre de la protesta social, se toleraban excesos, incluyendo la destrucción de propiedad pública y el ataque a funcionarios del Estado. Al mismo tiempo, el cuestionamiento permanente al actuar de integrantes de instituciones como Carabineros de Chile terminó por socavar su autoridad frente a actores de distinto tipo; entre ellos, anarquistas, delincuentes y, por cierto, personas que solo querían manifestarse. En definitiva, este proceso instaló la desconfianza, normalizó la violencia, generó impunidad y, finalmente, degradó peligrosamente el imperio de la ley.Suscribirse

En paralelo, Chile no contaba con un sistema de inteligencia acorde con las necesidades de un país de sus características. No es que no existieran agencias que se dedicaran a las labores de búsqueda, procesamiento y difusión de información, sino que las existentes lo hacían desde su propia área de especialización. La inteligencia que se generaba en Chile en 2019 satisfacía principalmente necesidades sectoriales, como policiales, militares y económicas, entre otras. Sin embargo, no existía un elemento integrador con atribuciones efectivas. La Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), creada en 2004, carecía de las facultades necesarias para actuar como eje central, dirigir los esfuerzos, fijar prioridades y dar forma a un verdadero sistema de inteligencia. Hasta ahora, se han conocido antecedentes de que Metro de Santiago recibió información sobre potenciales hechos de evasión masiva o que la inteligencia policial e incluso la militar podrían haber tenido conocimiento de alguna intención de generar caos. Al final, nadie tuvo la visión completa que integrara oportunamente los distintos elementos. La inteligencia no fue capaz de adelantarse a los acontecimientos ni de generar las alertas que le permitieran al Estado prepararse para la crisis que se desencadenó.

El Estado tampoco contaba —ni cuenta— con una estructura de seguridad nacional para hacer frente a amenazas como estas. Chile carece de una arquitectura que, al más alto nivel de la conducción política, integre y coordine los distintos elementos del poder nacional y que identifique amenazas, monitoree riesgos y detecte oportunidades para el país. Dicha estructura, de haber existido, probablemente no habría evitado la crisis, pero sí podría haber advertido escenarios que la contemplaran y entregado a las autoridades más y mejores opciones de decisión. En síntesis, se trata de una instancia que piense estratégicamente la seguridad de la nación, integre la inteligencia y coordine todos los elementos del poder nacional. Una organización de este tipo, presente en la mayoría de las democracias desarrolladas, ha enfrentado la fuerte oposición de una parte de la élite política y académica nacional.

Por último, estimamos que el Estado no cumplió su rol de proveer la seguridad, en parte porque un segmento importante de la élite política nacional estuvo lejos del nivel que el momento y las circunstancias exigían. Por un lado, observamos dirigentes que no solo justificaron la protesta, sino también el uso de la violencia. Algunos incluso se enfrentaron y trataron de amedrentar a funcionarios policiales y militares a los que el gobierno elegido democráticamente había encomendado una función de seguridad. Por otro, hubo dirigentes ausentes, paralizados o, derechamente, no dispuestos a asumir responsabilidades.

En suma, el debilitamiento progresivo del respeto a la ley y al Estado de derecho, las falencias en una función primordial, como la inteligencia, la ausencia de una arquitectura de seguridad nacional y una clase política lejos de lo que se esperaba, contribuyeron a que el Estado de Chile fallara a sus ciudadanos en su deber de proporcionarles seguridad en octubre de 2019. Finalmente, después de siete años, cabe preguntarse si las condiciones que permitieron, facilitaron o no impidieron los hechos de violencia extrema de 2019 siguen presentes. Lamentablemente, la respuesta es sí.

A partir de esa experiencia, ¿qué debería entender Chile hoy por seguridad nacional y cómo debería estructurarse una arquitectura permanente capaz de anticipar las principales amenazas que enfrenta el país?

Desde AthenaLab, hemos promovido la necesidad de que Chile se dote de una arquitectura de seguridad nacional. Para esto, hemos impulsado distintas iniciativas; entre ellas, la propuesta contenida en el documento “Consideraciones generales para una arquitectura de seguridad nacional de Chile” (2026). En él, afirmamos que la seguridad nacional se refiere tanto a una condición del Estado como al conjunto de instituciones y políticas públicas mediante las cuales se protegen los intereses nacionales. Con la finalidad de acotar el concepto de seguridad nacional y evitar la tendencia a securitizar, el documento recoge una definición que circunscribe su ámbito a los fenómenos o acciones que emplean la violencia, responden a una intención definida y provocan, efectiva o potencialmente, la pérdida de vidas humanas o de infraestructura crítica. La seguridad nacional, además, exige anticipar, evaluar y mitigar estos fenómenos y desarrollar una capacidad estratégica de anticipación en las instituciones del Estado.

Como se ha insistido en este texto, Chile no cuenta hasta hoy con una estructura específica de seguridad nacional, aunque sí existen estructuras sectoriales independientes en áreas como la defensa y la seguridad pública. En consecuencia, la idea de solución es dotar al Estado de una arquitectura permanente, conformada por el conjunto de instituciones y organismos, las regulaciones, los procesos, los mecanismos de coordinación y las relaciones que le permitan protegerse, formular una estrategia y anticipar escenarios de crisis. Esta arquitectura se debe organizar en torno a cinco funciones:

• Decisión: el Poder Ejecutivo; en particular, el presidente de la República, centro de la arquitectura y único elemento irreemplazable.
• Asesoría: el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y cualquier otro organismo, persona o entidad que la materia requiera.
• Ejecución: Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad, servicio exterior, sistema de inteligencia y otras agencias del Estado.
• Control: Congreso Nacional, Contraloría General de la República, sistema judicial y prensa.
• Colaboración: academia, centros de estudios, industria de la defensa, mundo privado y sociedad civil.

Esta arquitectura debe ser capaz de integrar, coordinar y organizar recursos, políticas y actores para identificar amenazas y riesgos, determinar vulnerabilidades, colaborar en la definición de prioridades y, así, mitigar o eliminar los peligros, tanto internos como externos. Para ello, requiere una estructura integrada vertical y horizontalmente, con relaciones claras de dependencia, funciones y niveles de responsabilidad y autoridad; un liderazgo capaz de dirigir y coordinar el sistema; respaldo político, jurídico y administrativo, y mecanismos de control que impidan desviar su función en beneficio de una administración en particular.

En esta estructura, el CSN debe ser la principal instancia de asesoría y coordinación del sistema. Se trata de un organismo permanente, de carácter político, eminentemente civil y situado en el más alto nivel de conducción del Estado, que coordine políticas interinstitucionales, formule recomendaciones al presidente, evalúe riesgos, gestione crisis y elabore la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). Su estructura contempla cuatro niveles: decisión política (presidente y asesores inmediatos); asesoría política (ministros del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa y Seguridad Pública); asesoría técnica permanente (director de la ANI, comandantes en jefe, jefe del Estado Mayor Conjunto, directores generales de Carabineros y de la Policía de Investigaciones [PDI]), y una secretaría permanente. El Consejo de Seguridad Nacional (Cosena) que hoy contempla la Constitución no sirve a este propósito, pues, más allá de que fue concebido en otro momento y para fines distintos, no es permanente, carece de un órgano técnico ejecutivo, y su conformación y roles están desactualizados, sin mencionar que lleva una carga histórica importante.

Dentro del CSN, el Asesor de Seguridad Nacional (ASN), cargo de exclusiva confianza del presidente, debe ser su principal asesor en estas materias y dirigir la secretaría permanente. Esta secretaría sería el órgano ejecutivo que funciona de manera ininterrumpida y da continuidad al trabajo del Consejo. Para llevar adelante su función, necesita representantes de cada ministerio afín, junto con asesores especializados por áreas geográficas o temáticas.

De esta manera, se recomienda que Chile implemente un CSN, cree la figura del ASN y establezca una secretaría permanente. Para lo anterior, se proponen tres vías de implementación: a corto plazo, una administrativa, que radique al asesor y a su equipo en el denominado “segundo piso” y convoque un consejo informal, con una denominación temporal como Consejo de Seguridad del Estado; a mediano plazo, una legal, que otorgue mayor continuidad, legitimidad y recursos, y a largo plazo, una constitucional, que reemplace el consejo establecido en la Constitución. También resulta indispensable que cada administración elabore o actualice una ESN durante su primer año de gobierno, con una versión reducida para conocimiento público. Complementariamente, es imprescindible formar una masa crítica de especialistas y promover una comunidad y una cultura estratégicas.

La arquitectura que propone AthenaLab requiere, indefectiblemente, un sistema de inteligencia moderno y robusto, parte consustancial de la seguridad nacional. Como se plantea en el documento “Consideraciones generales para una propuesta de un Sistema de Inteligencia en Chile” (2026), carecer de este sistema constituye una gran vulnerabilidad para el país, pues puede implicar graves costos en vidas, infraestructura y recursos económicos. De acuerdo con ese trabajo, el sistema debiera contar, al menos, con una autoridad centralizada que integre, coordine y supervigile sus componentes; agencias especializadas de inteligencia, contrainteligencia y ciberseguridad; acceso a una amplia gama de fuentes y medios, con una sólida capacidad de análisis; tecnología y sistemas de información seguros; personal profesional y permanentemente capacitado; cooperación interinstitucional e internacional; un marco legal y ético con controles de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y capacidad de evaluación, innovación y adaptación. Además, no debe descansar solo en la inteligencia sectorial de la defensa o de las policías, cuyo ámbito es específico y acotado.

La Ley de Inteligencia Nº21.821, publicada en 2026, es un avance normativo necesario, aunque no es sinónimo de éxito, estimando que el país tardará años en contar con un sistema plenamente eficiente. Una ley, por sí sola, no garantiza eficacia operativa si no se asignan los recursos presupuestarios, tecnológicos y humanos que exigen las amenazas del siglo XXI. Esos recursos deben alinearse con las prioridades de la búsqueda, en un contexto de restricciones de financiamiento y escasez de especialistas, en el que la capacidad de análisis, que depende sobre todo de las personas, sigue siendo uno de los elementos más críticos.

En este marco y realidad, la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) debiera actuar como agencia integradora y coordinadora del sistema, asesorando al presidente de la República y al CSN, con comunicación directa con el jefe de Estado e interacción permanente con el ASN. Para ello, requiere definiciones claras de mando y control que eviten la fragmentación de la información y equilibren la “necesidad de saber” con la “necesidad de compartir”.

La experiencia internacional —Estados Unidos, el Reino Unido o Japón, por ejemplo— sugiere que, al dotar al Estado de una arquitectura de seguridad nacional con claras relaciones, responsabilidades y control democrático, aumentan sus posibilidades de afrontar problemas y aprovechar oportunidades. El CSN mejora la toma de decisiones, reduce riesgos, anticipa crisis, integra y coordina la acción del gobierno y refuerza la conducción política mediante una asesoría al presidente permanente, de mejor calidad y más oportuna. Con una arquitectura de este tipo, el país habría estado mejor preparado frente a octubre de 2019 y podría haber anticipado el aumento del flujo migratorio irregular, la instalación de bandas criminales transnacionales y la escalada de violencia en La Araucanía.

Sin embargo, nada de lo aquí planteado tendrá efecto si no existe la voluntad política de implementarlo y proyectarlo en el tiempo, fortaleciendo la institucionalidad existente. Ningún consejo, sistema de inteligencia ni institución será capaz de imponer la ley y el Estado de derecho si las autoridades políticas del momento —todas— no actúan con decisión y responsabilidad, inspiradas en la defensa de los intereses nacionales y no en afanes partidistas o personales. Es la sociedad civil organizada la que puede generar una mayor cohesión y un pacto que dé legitimidad a estas estructuras, empujando a los líderes políticos a actuar en consecuencia y en beneficio de la nación. En resumen, es tarea de todos.