COMENTARIO | Financiamiento de capacidades estratégicas: creer o no creer

Recientemente se publicó informe final de la Comisión asesora para reformas estructurales al gasto público, un grupo de expertos convocado por el Ministerio de Hacienda para proponer un uso más eficiente de los recursos fiscales[1]. Entre las 34 medidas sugeridas, una en particular ha generado alarma: la propuesta N.º 13, que busca suspender los artículos 1º y 2º del artículo 101 de la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas[2]. Estos artículos regulan el aporte anual que la Ley de Presupuestos debe destinar al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa. La recomendación de suspender este financiamiento, sumada a las postergaciones de fondos para este y el Fondo de Contingencia Estratégico en los presupuestos de 2024 y 2025, ha levantado serias preocupaciones sobre la estabilidad financiera de la Defensa Nacional y, específicamente, de las Fuerzas Armadas.

            El reemplazo de la Ley 13196 “Ley Reservada del Cobre” demandó un largo trámite, dentro de otras cosas, por la desconfianza que existía —y sigue existiendo— en parte del mundo de la defensa respecto de la incertidumbre que significa alcanzar un acuerdo consistente y estable del mundo político que asegure el financiamiento de la defensa; mientras otros exigían mayores controles “democráticos” y civiles sobre la inversión. Dicho recelo se resumía, para los primeros, en que el cambio generaba inseguridad en la disponibilidad futura de recursos por la potencial fragilidad en la aplicación real de la nueva normativa, dudas que no surgían con la ley del cobre derogada. Pues bien, dichas preocupaciones, pareciera, hoy tienen sentido y vigencia.

            Las principales críticas a la antigua ley del cobre se referían a que, según sus detractores, carecía de transparencia y control democrático, dado que la inversión de los recursos no pasaba por el Congreso, lo que sí ocurre anualmente con la tramitación de la Ley de Presupuestos del sector público, además de que planteaban que las instituciones de la defensa tenían una alta autonomía en las decisiones de inversión. En contraposición, quienes abogaron por mantenerla planteaban que dicha ley entregaba la estabilidad necesaria para desarrollos de muy largo plazo en un área de la mayor sensibilidad para la supervivencia del Estado, sin mencionar que evitaba políticas gubernamentales cambiantes, vaivenes electorales o potenciales impulsos ideológicos.

La solución a la que se llegó fue la Ley 21174, que “Establece nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional”[3], una normativa que, de acuerdo con lo que defienden sus precursores, cumpliría con solucionar estas debilidades. Por un lado, entregaba atribuciones de control al Parlamento, pues incorporaba los recursos para el desarrollo y mantenimiento de capacidades estratégicas en la Ley de Presupuestos de la nación para el sector público y, al mismo tiempo, proveía los fondos y procedimientos que asegurarían la estabilidad de la inversión en defensa a largo plazo, con planes plurianuales.

Sin embargo y por distintos motivos, sin siquiera terminar el proceso de implementación, este andamiaje legal no demoró mucho tiempo en comenzar a dar muestras de fragilidad. Al revisar la información disponible en la página web del Ministerio de Hacienda (Dirección de Presupuestos) se puede evidenciar que tanto en 2022 y 2023 la ley respectiva autorizó el traspaso de US$ 936.000.000 cada año para el Fondo de Contingencia Estratégico. No obstante, ya en 2024, período en el que debía comenzar el traspaso de recursos para el Fondo Plurianual de Capacidades Estratégicas, el Congreso, a proposición del gobierno, autorizó la postergación de tanto las obligaciones con dicho fondo (artículo 35) como de las que se desprenden del artículo 3 transitorio de la nueva ley —ya sea para el Fondo de Contingencia Estratégico y el Fondo Plurianual de Capacidades Estratégicas—, que se refiere al plazo de 24 y 48 meses para cumplir con la obligación del traspaso del 20% y 55% de los saldos de la antigua ley del cobre, respectivamente. Es decir, no hubo aportes en este ámbito el año 2024. De la misma forma, el presupuesto 2025 (artículo 37) volvió a suspender lo relacionado con el mismo artículo 3 transitorio; en este caso, para el Fondo de Contingencia Estratégico.

En resumen, si bien la nueva ley para financiar las capacidades estratégicas (Ley 21174) ordena que se deben traspasar tanto los recursos provenientes de los saldos de la antigua ley del cobre como los del presupuesto anual del sector público, lo cierto es que hasta ahora poco de ello ha ocurrido y los traspasos se han limitado a los siguientes:

Tabla 1. Resumen de aportes de la Ley de presupuestos del Sector Público al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas de la Defensa y al Fondo de Contingencia Estratégico

Fuente: Elaboración propia, de acuerdo con los antecedentes obtenidos de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda[4].

Si bien se han esgrimido varios argumentos para las decisiones adoptadas, lo cierto es que los recursos no han llegado a las cuentas, conforme se previó en la ley. Esto viene a adquirir mayor relevancia, dado el contexto en que se desenvuelve nuestro país. Por un lado, la mayor conflictividad a nivel internacional no sólo genera inestabilidad en el sistema, sino que ha empujado a muchos países a incrementar su gasto en defensa, aumentando significativamente la demanda en sistemas de armas, equipos, munición, entre otros. Lo anterior sólo hace más difícil y costoso el reemplazo de estos elementos. A nivel regional, Latinoamérica continúa en un rumbo de deterioro en su seguridad, con niveles históricos de producción de cocaína y con el aumento y expansión de bandas de crimen organizado transnacionales, sin nombrar que se mantiene como la región más violenta del planeta en términos de homicidios. Sólo para completar el contexto, Chile enfrenta condiciones de seguridad que han empeorado en los últimos años, con nuevos tipos de delitos, en cantidad y magnitud sin registros en nuestra historia, y con serios problemas para controlar las fronteras terrestres y marítimas, generando una alta percepción de inseguridad en la ciudadanía.

Por otro lado, lo anterior ha obligado a emplear a la FF.AA. en tareas distintas a las tradicionales, exigiendo esfuerzos adicionales, ya sea por el aumento del espectro y la cantidad de misiones que cumplen, como por la mayor extensión de tiempo en que han estado desplegadas[5]. Cabe recordar que las fuerzas militares desplegadas en la macrozona sur y en el norte del país suman años. Estos despliegues, además de someter a las fuerzas a un mayor estrés en el personal, exigen un uso mayor del material de guerra con el consiguiente desgaste anticipado. Es decir, sistemas que fueron adquiridos para servir por un período de 20 años, o más, dado el mayor uso que han tenido, obviamente deberán ser reemplazados mucho antes. Vehículos, equipos de comunicaciones, cámaras térmicas u otros sensores, drones, entre otros, son elementos de alto valor y difícil reposición; en especial, por el contexto actual de demanda y limitada oferta a nivel internacional y local. Para agregar dramatismo, el equipamiento de nuestras FF.AA. avanza hacia una lógica obsolescencia por tiempo y uso. Sistemas de comunicaciones, vehículos blindados, artillería, buques de distintos tipos, aeronaves, municiones y misiles, radares y un largo etcétera van a enfrentar el último período de vida útil. Es cierto que se hacen grandes esfuerzos por mantener el material operativo y con alta disponibilidad, extendiendo su vida operacional, pero también es cierto que esto tiene límites reales.

En resumen, Chile se encuentra ante una tormenta perfecta, pues enfrentamos una mayor demanda de financiamiento, menor disponibilidad, creciente necesidad de reemplazo, y todo en un momento de significativa estrechez económica del país, por lo que estas “postergaciones” o incumplimiento de una ley que prometía evitar lo que está sucediendo, convierte este tema en un asunto de la mayor preocupación y sensibilidad. Paralelamente, otros países de la región van en sentido contrario. Tanto Argentina como Perú han anunciado importantes planes de inversión para su defensa; vale decir, una tendencia opuesta a lo que vemos en Chile.

Por estas razones es que la difusión de las propuestas de la “Comisión asesora para reformas estructurales al gasto público” resultan inquietantes, ya que si bien aún son “propuestas”, pasan a formar parte de un ambiente que no favorece el aseguramiento del financiamiento de la defensa. Dado el contexto político nacional, será interesante conocer las opiniones de los/las candidatos/as presidenciales y sus equipos pues, si hay algo que ha quedado en evidencia de las propuestas de programa de gobierno, es que la seguridad es una prioridad para todos, pero ninguno enfrenta esta realidad, por lo que no sería comprensible que evadieran este debate.

A partir de estas ideas, surgen dudas razonables sobre el futuro de las capacidades estratégicas de Chile. La primera y más evidente es saber si las medidas de postergar las transferencias de recursos al Fondo de Contingencia Estratégico y al Fondo Plurianual de Capacidades Estratégicas se trata de una situación puntual, casi una singularidad, o por el contrario, es el inicio de una conducta que se seguirá repitiendo bajo estos u otros fundamentos, tal como lo proyectaron quienes defendían la idea de mantener la ley del cobre. Si esto se mantiene —todo indica que no ha sido así—, esperemos que se evalúe el impacto de estas y otras medidas en la defensa y en la seguridad nacional en el mediano y largo plazo.

Con la perspectiva del tiempo y los resultados de la implementación de la Ley 21174, que “Establece nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional”, pereciera que la antigua ley del cobre no era una mala opción pues, perfeccionando los mecanismos de control político y civil de asignación y administración de recursos, así como sobre las decisiones de inversión y desarrollo de capacidades estratégicas, podría haber dado respuesta a las críticas, al mismo tiempo que entregaba estabilidad y mayor certidumbre en la generación y mantenimiento de capacidades estratégicas en la Defensa Nacional. Ahora, sólo nos queda esperar, ver cómo avanza la discusión, y platearnos una duda: ¿creer o no creer?

[1] Propuesta disponible en https://www.dipres.gob.cl/598/articles-383579_doc_pdf.pdf

[2] Estos se refieren al aporte anual que la Ley de Presupuestos del sector público debe hacer al Fondo Plurianual para las Capacidades Estratégicas.

[3] Disponible en https://www.bcn.cl/leychile/navegar/imprimir?idNorma=1136740&idVersion=2020-04-02

[4] Disponible en https://www.dipres.gob.cl/598/w3-propertyvalue-2129.html

[5] Marcelo Masalleras, “Fuerzas Armadas, alistamiento y presupuesto”, AthenaLab. 14 de noviembre de 2024. Disponible en https://www.athenalab.org/noticias/2024/11/14/comentario-fuerzas-armadas-alistamiento-y-presupuesto/