COMENTARIO | La Strategic Defence Review del Reino Unido: el desafío de convertir la ambición en acción

Cuando el Strategic Defence Review (SDR) o Análisis Estratégico de la Defensa cayó sobre los escritorios (de quienes recibieron una copia impresa) el 2 de junio, más de 300 días después de haber sido encargado, puso fin a varios meses de filtraciones y especulaciones sobre el futuro de las Fuerzas Armadas del Reino Unido. Este SDR es uno de los documentos más extensos de su tipo en la historia reciente del Reino Unido. Tomará tiempo comprender con claridad las implicancias de sus 62 recomendaciones – y este artículo no pretende abarcarlas todas –, pero a primera vista resaltan algunas ideas sobre el tema central: la capacidad militar del Reino Unido.

Capacidad habilitada en redes para la década de 2020

En primer lugar, este Review es realmente ambicioso. Propone una visión para transformar la construcción, gestión y despliegue de las Fuerzas Armadas del Reino Unido. Para esto, es esencial el giro hacia una combinación de capacidades de alto y bajo nivel, reconociendo que nuestras fuerzas actuales, si bien son muy capaces en algunos casos, son demasiado pequeñas y costosas para ofrecer suficiente poder de combate, y probablemente sean precarias si se las utiliza en la guerra industrial moderna.

La tecnología será una parte importante de la solución, compensando parcialmente los bajos números con un mayor poder de fuego, y conectando a las distintas fuerzas para crear una “Fuerza Integrada” que sea mayor que la suma de sus partes, y pueda operar con violencia focalizada cuando sea necesario. Para quienes tienen buena memoria, probablemente se parezca mucho a una versión actualizada de la Capacidad Habilitada en Redes (Network-Enabled Capability), similar al concepto estadounidense de Guerra Centrada en Redes (Network-Centric Warfare) de la década de 2000, y popularizado en el Reino Unido tras el SDR New Chapter de 2003. Tomar mejores decisiones con mayor rapidez está en el centro de esta transformación, y el Review también propone potenciar las fuerzas con armas de mayor alcance, mejores redes de sensores y comunicaciones, y mayor proporción de sistemas no tripulados.

Esto se basa en gran medida en la experiencia de Ucrania, y es legítimo preguntarse si se está dando demasiado énfasis a una guerra en particular. Pero el argumento contrario es que las ideas subyacentes tienen amplio respaldo en análisis de otras áreas (incluyendo trabajos previos de RUSI). El SDR también propone un cambio sistémico en el uso de la tecnología que permita recopilar más datos, utilizarlos mejor, y poner atención al análisis sobre el rol de los drones, considerándolos una capacidad vital, pero no una panacea.

El Review destaca la importancia de las redes digitales, las capacidades espaciales, y el poder de procesamiento, en lugar de simplemente pedir armas más llamativas, como láseres (hay algunos, aunque no montados sobre tiburones). Además, no propone hacer un único esfuerzo para ponerse al día, sino que argumenta que la innovación constante debe formar parte de la actividad habitual de Defensa, como medida necesaria para mantenerse al día con los avances tecnológicos.

Reconstruir los Cimientos También Importa

Pero el SDR no es sólo Vorsprung durch Technik (progreso a través de la tecnología). Para empezar, se opone a seguir reduciendo el personal y reemplazarlo con mejores misiles o más drones; por el contrario, propone aumentar el número de efectivos, priorizando al Ejército. La salvedad es que esto está condicionado a “cuando el financiamiento lo permita”, e incluso en ese caso, las Fuerzas Armadas serán preocupantemente pequeñas en comparación con las bajas y pérdidas que cabría esperar en una gran guerra industrial.

El Review es realista respecto de las medidas que se pueden tomar en este escenario, trabajando con las fuerzas tal como están. El futuro no será dominado por “pequeños robots”, relegando a las personas a labores de mantenimiento. Cabe destacar que también aborda cuestiones basales: reclutamiento de personal, viviendas, infraestructura, industria, vínculos con la sociedad, y reservas de provisiones. Se presta una oportuna atención a las fuerzas de reserva, los servicios médicos, el mando y control, y el espacio, y se proponen algunos cambios significativos para la estructura de Defensa y su funcionamiento.

Para que este rápido desarrollo funcione, se necesitará un enfoque completamente nuevo en relación a la innovación y la relación con la industria, y un reconocimiento de que la OTAN debería establecer más requisitos para el Reino Unido, combinado con un enfoque mucho más dirigido a la construcción de las Fuerzas Armadas. Si el lenguaje usado hasta ahora en relación con la integración era una majamama insípida y lingüísticamente tortuosa, este SDR es más directo respecto de la creación de una fuerza única, diseñada desde arriba. De hecho, leyendo los argumentos presentados por quienes lideraron el Review, queda claro que consideran necesaria una reforma profunda de casi todos los aspectos de la Defensa para que las Fuerzas Armadas estén “listas para la guerra”. El SDR, probablemente queriendo no ser alarmista, le baja el perfil a esta preocupación, pero la implicación es clara: asumiendo que esto es lo que se necesita para estar listo para la guerra moderna, entonces el Reino Unido se está quedando muy atrás.

La ambigüedad es una amenaza para la implementación del Review

Si esto suena como un respaldo rotundo al SDR, ahora viene la dura realidad y un toque de escepticismo: lo difícil es concretar los cambios, y en este aspecto el Review tiene escasos detalles sobre cómo se implementarán estas ideas en muchas áreas.

Por ejemplo, tras múltiples intentos fallidos de reforma, en particular en materia de adquisiciones, ¿cuál es la diferencia esta vez? El Review continúa la tendencia reciente de desmantelar las Reformas Levene, que pretendían abordar los recurrentes problemas de cultura y coordinación en las Fuerzas Armadas, y que a su vez formaban parte de un proceso casi continuo de “arreglar” la eficiencia y la velocidad de adquisición de capacidades. La nueva “alianza con la industria” tiene ambiciosos objetivos para acelerar las adquisiciones. Estos objetivos requerirán no sólo un cambio cultural significativo dentro del Ministerio de Defensa (algo con lo que el sistema siempre ha tenido dificultades), sino también un cambio de similar magnitud en los procesos y la mentalidad de los aliados de la industria de defensa.

El Review incluye una serie de objetivos en sus recomendaciones, pero éstos se refieren principalmente a establecer instituciones y procesos, por ejemplo, un nuevo enfoque para la industria definido para marzo de 2026, o una nueva política de capacitación para enero de 2026. Algunas capacidades tienen objetivos concretos, como la nueva “Digital Targeting Web” que estará en funcionamiento “en 2027”, pero muchas otras secciones son ambiguas, y ciertamente no incluyen objetivos suficientemente ambiciosos como para poder impulsar un ritmo acelerado y soluciones imaginativas.

Por ejemplo, ¿qué significa multiplicar por diez la “letalidad” del Ejército? El actual Jefe del Ejército Británico ya ha manifestado su ambición de duplicar el poder de combate del Ejército para 2027, y volver a duplicarlo para 2030, pero no está claro cómo se relacionan estos dos objetivos, ni cuál es el cronograma. No se describe la composición de fuerzas que debería tener la Royal Air Force al aumentar el uso de sistemas no tripulados, y la defensa aérea y antimisiles integrada recibe £ 1.000 millones sin entregar detalles de los objetivos a lograr. Curiosamente, el Review nos indica que se adquirirá la precisa cifra de 7.000 nuevas armas de largo alcance, junto con la construcción de seis nuevas fábricas, pero no entrega información sobre estas fábricas ni armas.

El peligro radica en que, a falta de parámetros de referencia más específicos (algunos de los cuales, según el Review, el Ministerio de Defensa puede definir unilateralmente), existe un amplio margen de maniobra para “transformar” las Fuerzas Armadas. La inercia cultural y la competencia interna en Defensa han obstaculizado anteriores intentos de implementar los cambios necesarios. El Review sostiene, con cierta justificación, que no debería existir un “diseño rígido de fuerzas con una fecha específica de entrega”, ya que será necesario seguir evolucionando.

Los anteriores reviews también han proporcionado variados niveles de detalle sobre los objetivos. Pero en este caso, ante la ausencia de objetivos individuales o de un juicio cualitativo sobre un objetivo para las Fuerzas Armadas, casi cualquier cambio perceptible, o incluso una iniciativa ya existente presentada de una forma diferente, podrían ser considerados una “transformación”. Algunas informaciones conocidas con anterioridad al SDR ya muestran las tensiones existentes, en cuanto a que el Review no entrega detalles sobre el supuesto tamaño de la Royal Navy y el rol de la Royal Air Force en la disuasión nuclear. Es fácil sospechar la influencia de la política en este caso, informando sobre lo que desearían que fueran las conclusiones, en lugar de lo que el Review realmente decía (o lo que la Tesorería podía financiar).

No todo es cuestión de dinero, pero ayuda

Los recursos también siguen siendo un problema. Miembros del equipo del Review han argumentado que llegar al 2,5% del PIB para Defensa en 2027, y al 3% a principios de la década de 2030, significa que esto es factible, y afirman explícitamente que es la única manera de lograr el programa. Sin embargo, el aumento al 2,5% del PIB aportará “sólo” unos £ 6.000 millones adicionales al año, e incluso suponiendo que después de 2027 habrá un pronunciado aumento del financiamiento para alcanzar el 3%, la implementación completa podría suponer un costo muy alto.

El Review afirma que es realista asumir que gracias a una mayor eficiencia se ahorrarán alrededor de £ 6.000 millones (casi la única reducción compensatoria identificada). Pero la experiencia previa sugiere ser cautos: el Strategic Defence and Security Review de 2015, de la Estrategia de Seguridad Nacional, también contenía optimistas proyecciones de ahorro, que el entonces Jefe del Estado Mayor de la Defensa, Nick Houghton, admitió más tarde que fueron producto de un “autoengaño colectivo“. No hay datos públicos actualizados disponibles sobre el estado del plan de equipamiento existente, pero el retiro anticipado de una serie de capacidades en noviembre de 2024 para ahorrar £ 500 millones a lo largo de varios años, sugiere que todavía hay presiones significativas, especialmente relativas a los proyectos nucleares. Por lo tanto, acelerar la transformación o realizar cambios más significativos antes de 2027, probablemente requeriría mayores recortes o ahorros en otras áreas.

La esperanza no es una estrategia, y el SDR tampoco

Fundamentalmente, el SDR proporciona dirección, no estrategia. No dice mucho respecto de supuestos de planificación, justificación del empleo de fuerzas, ni de priorización (más allá de “la OTAN primero”). Evita referirse explícitamente a los dilemas más complejos – probablemente para dejarlos en manos del Ministerio de Defensa –, o establecer objetivos demasiado desafiantes, lo que conlleva el riesgo de que el sistema tenga demasiada libertad de acción. El largo tiempo que demoró su elaboración — probablemente debido a disputas financieras – no genera optimismo sobre el financiamiento a largo plazo, por más que el equipo del Review se muestre confiado. Adicionalmente, es probable que el actual debate en la OTAN intensifique la presión para aumentar el gasto, aunque también requiera hacer aún más malabares contables. Un análisis más completo del Review podría cuestionar si es que el contexto geopolítico está siendo tratado con realismo, especialmente en cuanto a que aborda la relación con EE.UU. como si estuviera pasando por un período normal, en contraste con lo que algunos miembros del equipo del Review han dicho posteriormente. Quizás esto demuestra falta de consenso, o un actuar reservado, pero también podría dejar trabajo por hacer para la próxima Estrategia de Seguridad Nacional. Valdría la pena analizar también sus intentos de mejorar la resiliencia del Reino Unido.

Esto no pretende ser una crítica irrespetuosa al Review, que incluyó un amplio proceso de consultas (incluso con varios miembros de RUSI), y es comprensible que años de reformas parciales o fallidas generen escepticismo sobre el destino de sus recomendaciones. Además, es importante no juzgar el SDR sobre la base de expectativas poco realistas en cuanto a detalles precisos. Pero sí es justo comparar sus declaraciones con lo que tanto sus autores como el Gobierno afirman que puede lograr. Este Review se propuso romper el cómodo consenso que había llevado al “vaciamiento” y preparar al Reino Unido para librar una guerra importante; es razonable preguntarse cuándo debería estar listo para esa guerra, y cómo lo logrará. Todas las miradas se centrarán ahora en el Plan de Inversión en Defensa y en la implementación del Review por parte del Ministerio de Defensa.

Si Defensa realmente reforma e implementa las ideas del SDR con rapidez, entusiasmo y recursos, esto podría marcar un punto de inflexión en las capacidades militares del Reino Unido. Pero si prevalecen la inercia y la inestabilidad presupuestaria habituales, el Review podría ser recordado principalmente por lo que no logró impulsar.

Matthew Savill RUSI

9 de junio de 2025

Republicado con autorización del Royal United Services Institute (RUSI). Las opiniones expresadas en este comentario son las del autor y no representan las de RUSI ni las de ninguna otra institución.