DOCUMENTO DE TRABAJO Nº35 | Capacidades Marítimas: una propuesta para Chile

Cuánto invertir en defensa y seguridad es una pregunta que cada gobierno que aspire al bienestar de sus ciudadanos debiese realizarse al menos una vez durante su mandato. El problema de la defensa es tan antiguo como la existencia del Estado, reflejándose en la famosa disyuntiva retórica entre “mantequilla o cañones”, que se usa para ilustrar el dilema que enfrentan los gobiernos al asignar presupuesto a la defensa o a otras áreas prioritarias como salud, educación e infraestructura, entre otros. Uno de los primeros casos registrados y que se sigue estudiando hoy en las academias es el caso de Temístocles y su logro histórico de convencer al pueblo ateniense de invertir las riquezas de sus nuevos yacimientos de plata en Laurium, para construir una flota de 200 trirremes, en vez de distribuir sus utilidades entre los ciudadanos de Atenas. El caso es estudiado ya que su apuesta dio resultados; la flota naval ateniense, al mando del mismo Temístocles, derrotó a la fuerza persa, contribuyendo a la victoria del mundo heleno por sobre el persa y a su supervivencia como ciudad-estado, al menos por un tiempo.

Un ejemplo histórico nacional fue la decisión del presidente Federico Errázuriz, (que gobernó entre 1871 y 1876) tomada en 1872, de mandar a construir a Gran Bretaña los blindados “Cochrane” y “Blanco Encalada” y la cañonera “Magallanes”. Esta decisión se tomó después de que el puerto de Valparaíso fuera bombardeado impunemente por la escuadra española del Comandante Casto Méndez Núñez el 31 de marzo de 1866, ya que la adquisición de esas unidades marcó la diferencia en el control del mar y su influencia en la Guerra del Pacífico ocurrida entre 1879 y 1883. La versión nacional de aquella visión ateniense fue la llamada Ley del Cobre; esta iniciativa nacional de principios del siglo XX buscaba entregar inicialmente a la Marina, y luego a la totalidad de las fuerzas armadas, una fuente de financiamiento continua que le permitiese renovar su material en el tiempo, lo cual no era posible con el presupuesto anual. Y es que ante la disyuntiva de “mantequilla o cañones”, la visión cortoplacista y necesidad de votos, generalmente hace que los políticos se inclinen por la primera opción en desmedro de la segunda. Ese tipo de leyes busca justamente sacar de la discusión anual el financiamiento de las capacidades estratégicas que, por su naturaleza, requieren de años de inversión, minimizando el riesgo en que incurre el país al no asignar estos recursos y las consecuencias mucho más onerosas a las que nos llevaría si no se le entrega la importancia necesaria al bien público e interés nacional que representa la seguridad y defensa del país.

Sin lugar a dudas los buques son costosos, pero necesarios, y su compra normalmente va asociada a cuotas anuales, debiendo existir una certeza económica de la capacidad de pago de la deuda. Con todo, fue la Ley del Cobre la que permitió financiar la renovación de una serie de buques y submarinos, además de aviones y tanques, hasta que fue finalmente reemplazada en enero de 2020 por la “Ley de Financiamiento de Capacidades Estratégicas”. Esta última, cuyo presupuesto es plurianual, pasa por la aprobación del Congreso, al menos cada cuatro años, permitiendo, de cierta manera, tener un piso de inversión. Aunque es temprano para evaluar la eficacia de este nuevo mecanismo, pareciera ser que, a pesar de su buena intención inicial, la reposición de sus fondos ha sido objeto de interpretaciones y controversias, dejando finalmente a Defensa con una menor capacidad de endeudamiento y, por ende, con incertidumbre y riesgo en sus capacidades estratégicas.

Para el caso específico de la Marina, esta nueva Ley sirve para modernizar parcialmente sus fuerzas. Con estos fondos, se busca financiar los proyectos de renovación, aunque también últimamente ha sido utilizado para el mantenimiento mayor de sus buques, submarinos y aeronaves, además de equipamiento de guerra, considerando que el presupuesto anual ya no es suficiente para esto último. Hay que considerar que, por la naturaleza de la ley, esta solo permite la ejecución del mantenimiento o renovación de las fuerzas de combate, que es solo una de las funciones que cumple la Marina.

La Armada, desde sus inicios, concibió mantener el rol de la función policial y las tareas que cumple la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (en adelante DGTM o DIRECTEMAR), como parte de sus funciones, lo que ha sido ratificado en las diferentes versiones de los libros de la Defensa Nacional de la República de Chile3 y en que, a diferencia de otros países, donde la rama policial marítima nació como un servicio separado, o fue separado con posterioridad.

En efecto, hoy, por ejemplo, la institución cuenta con cerca de 120 unidades a flote que cumplen una serie de funciones. Una parte de ellas, como las fragatas, submarinos, y buques anfibios poseen como tarea principal la defensa de la soberanía; la otra parte, la gran mayoría (cerca de 98), son naves que van desde patrulleros oceánicos a lanchas costeras, y cuyas funciones están relacionadas con la fiscalización y respuesta frente a problemas de seguridad que ocurren el mar y en los espacios jurisdiccionales nacionales, y que son dependientes y financiadas por la DIRECTEMAR.

En la práctica, la Ley de Capacidades Estratégicas permite sostener a un poco más de 15 buques de combate y sus apoyos; el resto debe ser mantenido con los fondos institucionales. Las otras 98 unidades que dependen de DIRECTEMAR deben ser mantenidas con los fondos otorgados por la Ley de Presupuesto a esa organización, cuyos recursos para operar, mantener y renovar sus fuerzas es equivalente al 25 % del presupuesto de la Armada, lo cual es considerablemente limitado para todos los medios que posee. Este documento de trabajo pretende demostrar que la función que cumple la DGTM y su estructura actual, al alero de la Armada, es un acierto, y que, dada la relevancia de las capacidades marítimas, al igual que las otras capacidades de la Marina, debiesen contar con un mecanismo de financiamiento que le permita mantener y actualizar sus capacidades en el tiempo.

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